Arif Rahman F.S, S.H
Mahasiswa Program Magister Ilmu Hukum
Universitas Gadjah Mada
Yogyakarta
2010
A. Pendahuluan
Pasca pergerakan reformasi 1998, telah membawa Indonesia keluar dari belenggu sistem otoriter yang telah berkuasa tak kurang dari 32 tahun, sebagian orang melihat ini ini adalah peristiwa besar Indonesia dalam melakukan sebuah reformasi pemerintahan. Indonesia telah mampu tampil sebagai kampiun kebebasan dan demokrasi bagi negara-negara di Asia Tenggara. Jika dilihat dari tolok ukur sebelum reformasi, hampir semua tolok ukur menunjukkan Indonesia belum berhak menjadi demokrasi. Hal ini bisa dikatakan sebagai suatu keberhasilan dan memiliki prestise sendiri bagi bangsa Indonesia yang patut disyukuri. Dari pengalaman transisi di Indonesia jika dibandingkan dengan pengalaman negara lain, baru kali ini demokrasi berjalan satu dasawarsa lebih ketika keluar dari otoriterisme. Kita bisa bandingkan misalnya, dengan Rusia, ketika lepas dari rezim komunisme dan melakukan reformasi pada tahun 1991, Rusia semakin lama bukannya semakin demokratis namun semakin melorot ke arah otoriterisme[1].
Demokrasi hingga saat ini telah mengalami modifikasi berdasarkan faktor-faktor yang telah mempengaruhinya di suatu negara. Namun, seluruh demokrasi yang tersebar di berbagai negara seperti demokrasi konstitusionil, demokrasi parlementer, demokrasi terpimpin, demokrasi sosial, dan masih banyak lagi, memiliki inti gagasan yang telah mengakar sejak kemunculannya di zaman Yunani Kuno. Inti gagasan demokrasi yang telah diterima ( taken for granted) banyak kalangan di seluruh dunia saat ini berasal dari bahasa Yunani yakni demos (rakyat) dan kratos/kratein (kekuasaan/berkuasa) yang artinya rakyat berkuasa[2]. Pada pelaksanaannya demokrasi bisa saja berbeda-beda di setiap negara tetapi acuan dasar tentang demokrasi tetaplah sama.
Demokrasi merupakan paham yang dapat dikatakan sudah tua di dunia ini, namun hingga saat ini tetap menjadi sistem yang banyak dianut oleh negara-negara modern. Terdapat perbedaan pada pelaksanaan pemerintahan demokrasi antara masa sekarang dengan masa lalu (Yunani Kuno). Pada masa Yunani Kuno jalannya sebuah pemerintahan demokrasi dijalankan secara langsung oleh rakyatnya. Tetapi pada masa modern seperti sekarang, pemerintahan demokrasi di sebuah negara dijalankan dengan menggunakan perwakilan rakyat.
Melihat perkembangan demokrasi di Indonesia pasca reformasi 1998, berbagai terobosan dilakukan dalam rangka melakukan pembenahan sistem demokrasi yang diterapkan di Indonesia, mulai dilaksanakan pemilihan umum secara langsung oleh rakyat, melengkapi organ-organ lembaga negara yang belum dimiliki untuk menjamin hak konstitusional rakyat dan sebagainya merupakan perwujudan bangsa ini dalam menerapkan demokrasi yang sesungguhnya.
Demokrasi di Indonesia memang belum mempunyai gambarannya yang utuh. Masih dibutuhkan strategi untuk menata konstitusi baik dari segi pelembagaan yang akan memberikan desain kerja bagi lembaga-lembaga negara berdasarkan fungsi dan tugasnya serta sistem demokrasi yang mampu mengimplementasikan hakekat demokrasi itu sendir agar mampu untuk menciptakan kehidupan bernegara yang demokratis dan sesuai dengan konstitusi. Pasca runtuhnya rezim Orde Baru, bangsa Indonesia masih berada dalam tahap transisi demokrasi di mana kecenderungan besar konstitusinya (UUD 1945) menempatkan negara dalam model konstitutif. Hal ini bisa dimaknai sebagai sebuah usaha yang positif dalam rangka menggerakkan dinamika dan harapan akan tegaknya aturan hukum, khususnya yang berhubungan dengan proses politik dalam mengatur negara[3].
Berkait dengan demokrasi di Indonesia, Akhir-akhir ini sedang ramai diperbincangkan mengenai pernyataan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) yang dianggap kontroversial, singkatnya adalah pernyataan Presiden SBY yang menilai bahwa D.I Yogyakarta menerapkan sistem monarki, dan tentunya bertentangan dengan kehidupan demokrasi yang diperjuangkan bangsa ini di era reformasi. Pernyataan itu berbunyi sebagai berikut “Tidak mungkin ada sistem monarki yang bertabrakan baik dengan konstitusi maupun nilai demokrasi,” Pernyataan ini dianggap oleh sebagian kalangan bertentangan dengan nilai-nilai Demokrasi sehingga dianggap menyalahi amanat konstitusi, Pernyataan ini disampaikannya Presiden pada saat sidang kabinet beberapa waktu lalu, Tak pelak pernyataan SBY tersebut menuai reaksi dan kecaman dari berbagai kalangan karena mungkin saja “timing” yang kurang tepat dikala masyarakat Yogyakarta yang masih dalam suasana berkabung akibat dilanda bencana merapi dan sedang berusaha untuk bangkit kembali. Pernyataan Presiden belum bisa dikatakan benar atau salah, tetapi masih harus dilakukan penelaahan secara mendalam (komprehensif), sehingga belum bisa tentukan opini tersebut a histori.
Beberapa kalangan menganggap pernyataan Presiden saat itu mengindikasikan bahwa Presiden secara eksplisit menyatakan bahwasanya keistimewaan Yogyakarta sudah tidak relevan lagi dipertahankan dalam kerangka Negara yang menganut Demokrasi. Statemen yang dilontarkan Presiden akhirnya menjadi bola liar yang kemudian memicu memanasnya ketegangan antara “Kesultanan” dan “Istana”. Penggunaan kata monarki oleh Presiden dianggap oleh beberapa kalangan sebagai pemilihan kata yang kurang tepat. Presiden dalam hal ini dinilai seolah dalam kedudukan “menggugat” keistimewaan Yogyakarta. Seharusnya Presiden langsung fokus ke persoalan terkait satu pasal yang sudah sekian lama tertunda karena tidak ada kesepakatan antara pemerintah-DPR, yaitu tentang pemilihan kepala daerah di Yogyakarta. Dalam ilmu dasar politik, ada dua jenis monarki[4]. Pertama, monarki absolut yang tidak sejalan dengan demokrasi. Kedua, monarki konstitusional yang sejalan dengan demokrasi.
Dalam pembahasan ini saya akan membahas beberapa sub bahasan yang berkaitan dengan penetapan Sultan sebagai kepala daerah Istimewa Jogjakarta. Mulai dari sejarah keistimewaannya hingga pada polemik pasca reformasi, apakah masih relevan untuk dipertahankan atau tidak ketika Indonesia memasuki era reformasi yang menjujung tinggi nilai-nilai demokrasi.
Rumusan Masalah
1. Bagaimanakan sejarah dan dasar hukum Integrasi Negari Kesultanan Ngayogyakarta Hadiningrat?
2. Relevankah Keistimewaan penetapan Gubernur pada Daerah Istimewa Yogyakarta dipertahankan pasca Reformasi?
Pembahasan
A. Sejarah Integrasi Keraton Ngajogjakarta Hadiningrat dengan Indonesia
Sebelum melakukan pembahasan, tidak salahnya saya mengajak untuk mereview kembali sejarah singkat integrasinya Negari Kesultanan Ngayogyakarto Hadiningrat. Sehari setelah Indonesia merdeka, Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia menetapkan konstitusi negara. Dalam pasal 18 UUD 1945 pra-amandemen dinyatakan:
”Besar-kecilnya pembagian daerah Indonesia dan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintah negara, dan hak-hak asal-usul dari daerah-daerah yang bersifat istimewa”.
Inilah versi desentralisme majemuk tentang bentuk negara kesatuan. Penjelasan Pasal 18, yang terbit pada Februari 1946, menyebut dua macam daerah istimewa.
· Pertama, daerah swapraja atau zelf - besturende landschappen yang pada masa Hindia Belanda berhubungan tak langsung dengan pemerintah, Pasal 21 Ayat (2) Indische Staatsregeling, dan disebut Kooti pada masa Jepang. Kategori ini mencakup Negari Ngajogjakarta Hadiningrat.
· Kedua, persekutuan hukum adat atau zelfstandige volksgemeenschappen yang mengatur dan mengurus rumah tangga sendiri serta memiliki asal-usul dan susunan asli, Pasal 128 Ayat (3) Indische Staatsregeling.
Sesuai dengan Aturan Peralihan UUD 1945, Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia kemudian memilih presiden dan wakil presiden secara aklamasi, yang selanjutnya menetapkan kementerian, sejumlah provinsi dan keresidenan, serta komite nasional daerah untuk membantu kepala daerah. Sultan Hamengku Buwono IX dan Adipati Paku Alam VIII memang saat itu masih memegang kedaulatan sendiri karena tidak bergabung dengan Belanda. Tetapi Menurut ”Piagam Kedoedoekan dari Presiden Soekarno” pada tanggal 19 Agustus 1945 serta ”Maklumat Dua Radja” yang dikeluarkan pada tanggak 5 September 1945 dinyatakan sebagai berikut :
· Pertama, Negari Ngajogjakarta Hadiningrat berintegrasi ke dalam Indonesia dan berstatus daerah istimewa sehingga menambah wilayah kepada bekas Hindia Belanda,
· Kedua, kedua kedudukan kepala daerahnya melekat pada Sultan dan Paku Alam yang berhubungan langsung dengan presiden RI. Presiden Soekarno mengumumkannya pada 19 Oktober 1945.
Dalam Piagam Kedudukan, 19 Agustus 1945,kemudian Bung Karno yang kala itu menjabat sebagai Presiden Republik Indonesia memberikan jaminan kepada Sri Sultan Hamengku Buwono IX & Sri Paduka Paku Alam VIII untuk memberikan keistimewaan bagi Yogyakarta, sehingga Yogyakarta disebut sebagai Daerah Istimewa Yogyakarta maupun Susuhunan Paku Buwono XII serta Adipati Mangkunegoro VIII untuk Daerah Istimewa Surakarta tetap dalam kedudukannya yakni sebagai Sultan & Adipati yang bertahta, serta diberikan hak politik (sebagai kepala daerah) yang bertanggung jawab secara langsung kepada Presiden RI sekaligus tetap memiliki hak kultural (sebagai Sultan/Sunan/Adipati) diwilayah masing - masing.
Namun setelah itu kemerdekaan Indonesia masih dihantui gejolak, Berbagai gempuran menyerbu Indonesia yang tanpa kekuatan militer efektif. Setelah gyugun atau Peta dan Heiho dibubarkan Jepang, Tentara Keamanan Rakyat yang baru dibentu pada tanggal 5 oktober 1945 harus berkonsolidasi untuk mempertahankan kemerdekaan. Belanda membonceng tentara Amerika yang berhasil menguasai Jakarta, Bandung, dan Semarang. Sebelum pertempuran 10 November pecah di Surabaya, harian Kedaoelatan Rakjat di Yogyakarta pada tanggal 24 Oktober 1945 memberitakan kewaspadaan ”akar rumput” berbentuk Resoloesi Djihad Nahdlatul Ulama yang mewajibkan tiap-tiap muslim mempertahankan kemerdekaan Indonesia. Api revolusi terus digelorakan meski ibu kota Indonesia harus dipindahkan ke Yogyakarta pada Januari 1946. Di saat itulah Yogyakarta berperan penting sebagai Kota Revolusi atau Kota Perjuangan. Dimana Kedua rajanya ikut menanggung pembiayaan pemerintahan dan digunakan dalam sebutan ”RI Yogya” karena jadi konstituen Negara Bagian RI dalam Republik Indonesia Serikat pada tahun 1949 hingga 1950.
Selanjutnya setelah Indonesia merdeka secara de Jure. Kedudukan Daerah Istimewa Yogyakarta kemudian diatur dan disebutkan dalam UU No. 3 tahun 1950, yakni penggabungan dua wilayah kerajaan yang berintegarasi menjadi satu kesatuan wilayah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, Kasultan & Pakualaman. Dalam teritoir Negara Indonesia terdapat lebih 250 zelfbesturende landschappen & volksgemeenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, negari di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang, yakni suatu daerah yang mempunyai susunan asli dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa dan Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah - daerah istimewa tersebut dan segala peraturan Negara mengenai daerah - daerah itu akan mengingati hak-hak asal - usul daerah tersebut (Penjelasan pasal 18, UUD 1945).
Selanjutnya kedua belah pihak, masing-masing kerajaan, Kasultanan Yogyakarta & Kadipaten Pakualaman menerbitkan Amanat 5 September 1945, Amanat 30 Oktober 1945, Amanat Proklamasi Kemerdekaan NKRI-DIY, 30 Mei 1949, sedangkan Kasunanan Surakarto Kadipaten Mangkunegaran menerbitkan amanat 1 September 1945 yang intinya adalah sama, yakni setuju mendukung Kemerdekaan NKRI dengan melakukan Kontrak Politik menjadi Daerah Istimewa dengan diterbitkannya Penetapan Pemerintah No. 16/SD/1946 untuk Surakarta dan UU No. 3 tahun 1950 untuk Yogyakarta.
A. Dasar Hukum Keistimewaan Yogyakarta
Keistimewaan Yogyakarta diakui oleh Konstitusi RIS 1949. Melalui UU No 3 Tahun 1950 (Maret), Negara Bagian RI menyebutnya sebagai Daerah Istimewa Yogyakarta dan setingkat provinsi. UUD Sementara 1950 mengatur serupa dan UU No 1 Tahun 1957 mengatur khusus status kepala daerah istimewa dan wakilnya serta kedudukan keuangannya. Setelah UUD 1945 diberlakukan kembali pada tahun 1959, UU No 18 Tahun 1965 menegaskan bahwa kepala daerah dan wakil kepala DIY tak terikat jangka waktu masa jabatan. Orde Baru melanjutkan pengaturan ini, Pasal 91 poin b UU No 5 Tahun 1974.
Pada era reformasi selanjutnya, aturan itu diteruskan oleh UU No 22 Tahun 1999, tetapi penyelenggaraan pemerintahannya berdasarkan UU ini. Amandemen Pasal 18 UUD 1945 kemudian mengharuskan gubernur, bupati, dan wali kota dipilih secara demokratis, lex generalis , sekaligus mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa, lex specialis. Maka, UU No 32 Tahun 2004 ternyata masih tetap mempertahankan keistimewaan Yogyakarta. Dan tentunya Warga Yogyakarta tentu mematuhi Maklumat September 1945 bahwa Yogya adalah bagian Indonesia.
Sekilas tentang RUU Keistimewaan Yogyakarta
Rancangan Undang-Undang Keistimewaan (RUUK) Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) memang benar-benar istimewa. Proses penyusunannya penuh dinamika. Diperlukan waktu sangat lama dan selalu diwarnai pro kontra. Tetapi itulah dinamikanya. Sejak tahun 2000-an sampai awal tahun 2008 terdapat berbagai macam versi RUUK. Ada versi Pemda DIY, versi DPD RI, dan versi Depdagri. Setelah melalui proses perjuangan panjang dan melelahkan. Draft RUUK Depdagri yang kini berada di DPR RI sesungguhnya bisa disebut sebagai draft RUUK DIY milik rakyat Ngayogyakarta. Mengapa? Karena proses penyusunannya melalui tahapan yang sangat panjang dan komprehensif. Draft tersebut disusun dari akumulasi data aspirasi masyarakat yang terkumpul dalam waktu sangat lama. Juga melibatkan keterangan dan kehadiran berbagai aktor strategis, mulai dari tokoh masyarakat, tokoh agama, budayawan, politisi, aktivis LSM, akademisi, dan tentu saja tokoh-tokoh dari Pura Pakualaman dan Keraton Yogyakarta.
Substansi Rancangan Undang-Undang Keistimewaan (RUUK) DIY dilekatkan secara kumulatif pada empat bidang penting, yakni politik, pemerintahan, kebudayaan, dan pertanahan termasuk tata ruang. Di bidang politik dan pemerintahan, draft RUUK menegaskan pengakuan secara legal posisi Kesultanan dan Pura Pakualaman sebagai warisan budaya bangsa. DIY juga diusulkan memiliki bentuk dan susunan pemerintahan yang berbeda dengan provinsi lainnya di Indonesia. Perbedaan pokok terletak pada pengintegrasian Kesultanan dan Pakualaman ke dalam struktur pemerintahan Provinsi DIY dan sekaligus pemisahan antara wewenang dan struktur pengelola urusan politik dan pemerintahan sehari-hari dengan urusan politik strategis.Pengintegrasian Kesultanan dan Pakualaman ke dalam struktur pemerintahan Provinsi DIY dilakukan melalui pemberian wewenang, berikut implikasi-implikasi yang melekat di dalamnya kepada Sultan dan Pakualam sebagai satu kesatuan politik yang diposisikan sebagai Parardhya Keistimewaan. Parardhya adalah lembaga yang terdiri dari Sri Sultan Hamengku Buwono dan Adipati Paku Alam sebagai satu-kesatuan yang mempunyai fungsi sebagai simbol, pelindung dan penjaga budaya, serta pengayom dan pemersatu masyarakat Daerah Istimewa Yogyakarta.
Kewenangan istimewa di bidang kebudayaan, pertanahan dan tata ruang diwujudkan melalui kewenangan penuh dalam menetapkan kebijakan-kebijakan dan dalam merumuskan Peraturan Daerah Istimewa tentang ketiga urusan itu. Papardhya memiliki kewenangan penuh dalam mengatur dan mengurus pelestarian serta pembaharuan aset dan nilai-nilai budaya Jawa pada umumnya, dan Yogyakarta khususnya.
Sedangkan dalam bidang pertanahan, kewenangan istimewa meliputi kewenangan mengatur dan mengurus kepemilikan, penguasaan dan pengelolaan Sultanaat Grond dan Pakualamanaat Grond. Kewenangan dalam bidang pertanahan juga diwujudkan melalui pengakuan secara khusus status hukum Kesultanan dan Pakualaman sebagai Badan Hukum Kebudayaan yang memiliki hak kepemilikan atas tanah dan aset lainnya. Sultan dan Paku Alam sebagai Parardhya berwenang dalam memberikan arah umum kebijakan, pertimbangan, persetujuan dan veto terhadap rancangan Peraturan Daerah Istimewa yang diajukan DPRD dan Gubernur dan atau Peraturan Daerah Istimewa yang berlaku. Kewenangan ini juga berlaku dalam bidang penataan ruang. Kewenangan Parardhya juga menjangkau Perdais yang terkait kebudayaan, pertanahan dan penataan ruang yang dihasilkan oleh pemerintah kabupaten/kota di DIY.
B. Semangat Reformasi : Demokrasi vs Monarkhi Konstitusional
Berlarut-larutnya pembahasan Rancangan Undang-Undang Keistimewaan (RUUK) Yogyakarta sejak tahun 1999 hingga 2010, merupakan kurun waktu yang cukup panjang dan melelahkan untuk sebuah proses pengambilan keputusan melalui musyawarah untuk mufakat, penerapan model demokrasi substansial tentang Penetapan atau Pemilihan dalam melaksanakan prosedur demokrasi pemilihan secara langsung kepala daerah yang demokratis di Daerah Istimewa Yogyakarta memang tidak mudah karena ada dua undang - undang yang kontradiktif. Tapi inilah demokrasinya pemerintahan & rakyat Yogyakarta yang terus bergulat dengan perdebatan panjang tentang jalannya demokrasi bagi pemerintahan daerah setingkat propinsi yang bersifat kerajaan dengan sebutan nama Daerah Istimewa Yogyakarta.
Model Demokrasi yang dikehendaki oleh Pancasila, sebagaimana termaktub dalam sila ke IV mengamanatkan bahwa Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan & perwakilan merupakan substansi demokrasi, kemudian diamandemen oleh UUD 1945 tentang pelaksanaan pemilihan kepala daerah yang demokratis dengan ditindak lanjuti oleh UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, dalam salah satu pasalnya mengatur tentang pemilihan secara langsung merupakan prosedur demokrasi terhadap pemilihan kepala daerah yang terdiri dari Gubernur dan Walikota/Bupati.
Untuk menjawab pertanyaan relevan atau tidak masalah ini, perlu dilakukan pembacaan kembali mengenai apa sebenarnya yang dimaksud dengan system Monarki dan Demokrasi. Bicara mengenai Demokrasi di Indonesia, yang akan muncul dalam pikiran sebagian besar orang Indonesia kemudian adalah sebuah tanda Tanya besar, kenapa? Karena Demokrasi Indonesia sampai hari ini masih belum menemukan bentuk dan jati dirinya, bisa dikatakan bahwa demokrasi Indonesia hingga detik ini masih dalam tahap belajar. Demokrasi yang sedang dipraktekan saat ini sebagian besar masih berupa copy paste dari berbagai bentuk demokrasi Negara lain utamanya Amerika Serikat.
Untuk lebih mudahnya dalam memahami demokrasi adalah bahwa demokrasi itu dibangun atas dasar “dari rakyat, oleh rakyat, untuk rakyat” intinya kedaulatan ada ditangan rakyat, dengan cita-cita luhurnya “kesejahteraan bagi seluruh rakyat”. Adapun bentuk dan sistemnya, sampai hari ini masih diperdebatkan, yang pasti founding father dari bangsa ini mempunyai cita-cita agar bangsa ini suatu saat mempunyai demokrasinya sendiri.
Sehingga konsep demokrasi menjadi sebuah kata kunci tersendiri dalam bidang ilmu politik. Hal ini menjadi wajar, sebab demokrasi saat ini disebut-sebut sebagai indikator perkembangan politik suatu negara.menurut Robert A Dahl[5] ada enam prinsip yang harus ada dalam sistem negara demokrasi:
1. Para pejabat yang dipilih oleh warga negara (pemerintahan demokrasi modern ini merupakan demokrasi perwakilan)
2. Pemilihan umum yang jujur, adil, bebas, dan periodik
3. Kebebasan berpendapat
4. Warga negara berhak mencari sumber-sumber informasi alternatif;
5. Otonomi asosiasional, yakni warga negara berhak membentuk perkumpulan-perkumpulan atau organisasi-organisasi yang relatif bebas, termasuk partai politik dan kelompok kepentingan
6. Hak kewarganegaraan yang inklusi
Berbeda halnya ketika membicarakan pengertian demokrasi dari sudut pandang ilmu politik, yang lebih menjelaskan bahwa demokrasi merupakan suatu bentuk atau mekanisme sistem pemerintahan suatu negara sebagai upaya mewujudkan kedaulatan rakyat (kekuasaan warganegara) atas negara untuk dijalankan oleh pemerintah negara tersebut[6].
Bila kita perhatikan, secara sederhana demokrasi merupakan sebuah sistem pengambilan kebijakan yang sangat tergantung dengan bagaimana budaya (culture) dan sejarah (history) sebuah negara atau bangsa, serta bagaimana legitimasi itu diberikan kepada pemerintah selaku pihak yang menjalankan fungsinya. Perlindungan HAM dan pembangunan perdamaian menjadi tujuan akhir yang secara universal dan nyaris ini adalah tujuan akhir yang ingin dicapai disetiap negara yang mengklaim dirinya bersistem demokrasi. . Demokratisasi dan politik yang ada di setiap negara seringkali diasumsikan sebagai satu paket yang saling beriringan dan sinergi satu dengan yang lainnya. Komposisi keduanya tak jarang menghasilkan benturan-benturan keras dengan culture dan budaya yang memang sudah ada di masyarakat di era transisi saat ini.
Sedangkan yang dimaksud dengan monarki sederhananya adalah sebuah sistem yang dibangun atas pola hubungan “patron-klien” dimana ucapan dan kehendak pemimpin (raja) adalah sabdo pandito ratu yang tidak bisa ditolak dan ditawar, jadi rakyat hanya mempunyai satu opsi yaitu sendiko dawuh, itulah yang disebut dengan system monarki absolute konstitusional. Sebenarnya sistem monarki yang diterapkan oleh Sultan Hamengkubuwono X itu hanya terbatas dalam lingkup Keraton Kasultanan Ngayugyokarto Hadiningrat saja, karena hal itu memang menjadi bagian dari tradisi keraton, artinya kemonarkian Sultan HB X itu hanya ketika menjadi sultan saat di Keraton saja. Sedangkan ketika HB X bertindak sebagai Gubernur maka sistem yang digunakan untuk menjalankan roda pemerintahannya adalah demokrasi, jadi untuk melihat dan menilai seharusnya kita melihat dengan membedakan kedua dimensi yang tentunya berbeda.
Perlu diketahui, bahwa Sultan HB X bagi masyarakat Yogyakarta itu justru dinilai sebagai sosok yang sangat demokratis, bahkan para akademisi dan pakar ilmu pemerintahan menganggap Yogyakarta dengan sultannya mempunyai demokrasinya sendiri dan menyebutnya dengan istilah “Demokrasi ala keraton”. Kalau kita melihat fakta tersebut diatas, bisa dikatakan demokrasi itu juga bisa dibangun dari batu pijakan yang bernama “monarki”, artinya monarki berjiwa demokrasi, kelihatannya saja seolah-olah monarki tapi sejatinya demokrasi. demikian juga sebaliknya, monarki itu bisa juga dibangun dari batu pijakan yang bernama “demokrasi”, bisa dibilang system monarki berkedok demokrasi, kelihatannya saja demokrasi tapi prakteknya monarki. Sebenarnya sistem yang digunakan selama ini (khususnya ketika berbicara mengenai penetapan sultan yang secara otomatis menjadi kepala daerah) tidak bertentangan dengan kehendak rakyat.
Yang pasti masyarakat Yogyakarta sampai saat ini menuntut agar RUUK D.I.Y yang terlunta-lunta sekian tahun dapat segera dituntaskan secepatnya, dengan catatan pemerintah harus tetap memandang aspek historis bahwa Yogyakarta berjasa besar atas berdirinya NKRI. sebagaimana yang telah dilakukan oleh Presiden Soekarno kala itu yang menetapkan Yogyakarta sebagai daerah istimewa, sebagai bentuk penghormatan terhadap maklumat 18 Sultan HB IX pada tanggal 5 September 1945 yang menyatakan diri bergabung dengan NKRI, padahal peluang untuk berdiri sendiri sangat besar dan memungkinkan.
Namun dengan semangat reformasi 1998 menurut analisa saya, paling tidak bangsa ini melalui Presidennya memiliki inisiatif untuk meletakan prinsip-prinsip demokrasi keseluruh lini kehidupan berbangsa dan bernegaranya, yakni dengan berusaha menberikan hak-hak yang sama kepada rakyatnya. Penetapan Gubernur sebagai kepala daerah tanpa melalui pemilihan secara demokratis tentunya akan bertentangan jelas dengan nilai-nilai demokrasi. Karena hal ini sama saja menutup peluang rakyat untuk memimpin daerahnya. Karena rakyat dari golongan biasa bukan dari golongan “darah biru” tidak mungkin untuk bisa dipertimbangkan untuk menjadi pemimpin didaerahnya. Prof. Dr. Jimly Asshiddiqe mengatakan bahwa terdapat dua hal penting yang harus dimiliki oleh negara demokrasi. Pertama, adalah kontitusi yang demokratis. Mengutip kata-kata William G. Andrews dalam artikel “France: the Search for Presidentialism” (1966) yang juga dikutip oleh Prof. Dr. Jimly, “konstitusi disatu pihak; menentukan pembatasan terhadap kekuasaan sebagai satu fungsi konstitusionalisme, tetapi di pihak lain; memberikan legitimasi terhadap kekuasaan pemerintahan; juga berfungsi sebagai instrument untuk mengalihkan kewenangan dari pemegang kekuasaan asal (baik rakyat dalam sistem demokrasi atau Raja dalam sistem Monarki) kepada organ-organ kekuasaan negara.” Kedua, penghargaan terhadap hak-hak asasi manusia dan hak-hak warganegara. Hak asasi manusia diperoleh setiap manusia ketika ia lahir dan hak warga negara adalah hak yang diberikan kepada warganegara.[7]
Keistimewaan bukan hanya berarti penetepan kepala daerah saja, melainkan lebih luas itu. Keistimewaan disini perlu kita sadari yang terpenting adalah adanya hak prevelige yang diberikan negara kepada daerah tersebut. Kalau kita melihat apa yang dijelaskan Mendgri dalam sebuah diskusi. Sultan dan Adipatinya tetap dianggap sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur Utama. Beliau merupakan simbol dari Pemerintahan dengan hak-hak yang dijamin oleh Undang-Undang Istimewa. Sistem monarki yang berlaku di Kasultanan Yogyakarta sesungguhnya bukanlah monarki murni alias sekadar monarki budaya dan bukan monarki politis sehingga masih relevan dipertahankan. Sultan menjadi raja di Yogyakarta adalah tuntutan budaya keraton bukan karena ambisi kekuasaan. Dan yang terpenting, meskipun Sultan berkuasa di Provinsi DIY namun memiliki kepatuhan yang tinggi terhadap sistem politik-ekonomi yang berlaku di Indonesia. Kepatuhan Sultan untuk tetap datang jika diundang oleh Presiden ke Jakarta, Sultan juga lebih banyak berkantor di kantor gubernur daripada di Keraton Yogyakarta, membuktikan bahwa Yogyakarta tetap mendukung hadeging negara Indonesia. Pendeknya, kedudukan Keraton atau Kasultanan Yogyakarta tidak jauh berbeda dengan rumahnya Bambang, rumah ketua RT, atau rumah-rumah penduduk lainnya, pun dengan Kadipaten Pakualaman.
Menggunakan konsep sebuah sistem ala monarki konstitusional di Yogyakarta yang pernah diajukan oleh tim ahli dari UGM bisa menjadi salah satu solusi. Dimana terdapat Pemerintahan Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta selaku penyelenggaraan urusan pemerintahan dilakukan oleh Pemerintah Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan Pengageng Keistimewaan Yogyakarta. Pengageng Keistimewaan Yogyakarta inilah lembaga yang terdiri dari Sri Sultan Hamengku Buwono dan Adipati Paku Alam sebagai satu-kesatuan yang mempunyai fungsi sebagai simbol, pelindung dan penjaga budaya, serta pengayom dan pemersatu Masyarakat Daerah Istimewa Yogyakarta. Pengageng adalah Sri Sultan Hamengku Buwono dari Kesultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Adipati Paku Alam dari Kadipaten Pakualaman yang bertahta secara sah.
Sementara Pemerintah Daerah dipimpin oleh Gubernur dan Wakil Gubernur yang dipilih secara langsung berdasarkan Undang-undang Pemerintahan Daerah. Namun, istimewanya, Pengageng memiliki hak memberikan persetujuan atau penolakan terhadap perorangan bakal calon atau bakal-bakal calon Gubernur dan/atau Wakil Gubernur yang dinyatakan telah memenuhi syarat kesehatan dan adminisitratif oleh Komisi Pemilihan Umum. Kemudian juga Pengageng berhak mengusulkan pemberhentian Gubernur dan/atau Wakil Gubernur. Selain itu, Gubernur juga dirancang wajib mengikuti arahan umum Pengageng dan berkonsultasi dengan Penageng untuk sejumlah urusan. Namun, Pengageng juga memiliki keterbatasan. Antara lain: Pengageng dilarang menjadi pengurus dan anggota partai politik; melakukan kegiatan bisnis yang terkait dengan kewenangannya; dan membuat keputusan yang secara khusus memberikan keuntungan bagi diri, anggota keluarga, kroni, atau golongan tertentu.
Gubernur sesungguhnya merupakan Jabatan Politik. Berbicara mengenai politik kita akan tetap berbicara menganai kekuasaan. Akibatnya bila jabatan Gubernur terus dipertahankan secara turun temurun, maka munculah sebuah kekhawatiran seperti yang ditujukan presiden saat ini kedepannya akan terjadi penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power). monarki yang berlaku di Yogyakarta mungkin seringkali dipahami oleh pemerintah pusat sebagai sebuah kekhawatiran akan terjadinya simpul kekuasaan baru pada keluarga sultan. Karena dengan model pengangkatan langsung atau sultan sekaligus gubernur cenderung akan membuka peluang untuk munculnya kekuasaan yang tidak terbatas dan hanya tersentral pada keluarga keraton saja. Hal ini dikhawatirkan akan menyebabkan tidak terkontrolnya kekuasaan keluarga Sultan terhadap Yogyakarta. Terlebih Sultan juga merupakan tokoh politik praktis ( ikut dan mendukung salah satu partai politik). Ini dikhawatirkan akan mengakibatkan timbulnya rasa kecemburuan sosial pada kondisi tertentu ketika Sultan memihak salah satu Partai politik. Alangkah bijaksana ketika nantinya bilamana RUU Keistimewaan Yogyakarta ini disahkan dan masih tetap menyetujui penetapan pengangkatan Sultan sebagai Gubernur akan menempatkan Sultan pada posisi yang netral dan tidak memihak yakni sebagai Kepala Daerah atau dalam Undang-undang disebut sebagai Papradhnya.
Pada awalnya ,pemerintah berniat mengantisipasi keberadaan Yogyakarta sebagai daerah istimewa, dengan aturan yang tersendiri, namun Rancangan Undang-Undang Keistimewaan Yogykarta itu hingga kini tidak jelas nasibnya. Pembahasan Rancangan undang-undang ini menjadi deadlock, padahal masalahnya hanya menyangkut satu pasal saja yakni pasal jabatan Gubernur, dalam hal ini pemerintah maunya Gubernur dipilih langsung oleh rakyat.
Sesungguhnya menurut hemat saya, jika dilakukan pemilihan langsung oleh rakyat maka dapat dipastikan bahwa bila Sultan masih mencalonkan diri tak satupun diantara masyarakat Yogya yang mampu menyaingi nya, beliau berpeluang besar untuk terpilih menjadi Gubernur kembali, karena kesetiaan warga Yogyakarta terhadap Sultannya adalah kesetiaan yang tak berbelah bagi, disamping itu juga Sri Sultan HB X memang pantas untuk dipilih sebagai pemimpin, bukan hanya sebatas memimpin Negeri Yogyakarta saja, tapi bahkan pimpinan Nasional.
Namun jika itu dilakukan, pertanyaannya adalah dimana letaknya keistimewaan Yogyakarta, karena yang membelenggu pemikiran rakyat saat ini hanya melihat keistimewaan tersebut dari segi mekanisme pengangkatan Gubernur, padahal banyak hal-hal lain. Karena memang selama ini yang membedakan DIY dengan propinsi lain hanyalah pada jabatan Gubernur yang dipegang oleh rajanya, sementara daerah lain dipilih langsung oleh rakyat. Tapi jika jabatan tersebut tetap diserahkan kepada Sultan secara turun temurun seperti sekarang ini, maka ini akan melanggar nilai-nilai demokrasi yang kita agung-agungkan, dimana prinsip demokrasi itu adalah dari rakyat, oleh rakyat untuk rakyat. Kebetulan saja saat ini Sultan yang memimpin negeri itu orang tepat dan bijaksana, memenuhi unsur yang terkandung dalam nilai-nilai luhur dan kepribadian masyarakat Yogyakarta, dan dicintai oleh rakyatnya, bagaimana pula jika sebaliknya, meskipun masih jauh kedepan sebaiknya diantisipasi dari sekarang. Itulah sebabnya diperlukan UU, yang mengatur tentang hak-hak istimewa Yogyakarta itu, agar nasib DI Yogyakrta menjadi jelas dan tidak mengambang seperti sekarang.
Harus diakui bahwa dalam hal ini pemerintah telah melakukan kesalahan, bersikap teledor dan terkesan lamban memberikan sikap yang jelas tentang Rancangan UU Keistimewaan Yogyakarta. Padahal sebenarnya kalau masalah ini cepat diselesaikan pembahasannya bukan tidak mungkin keinginan untuk mewujudkan demokrasi di Yogyakarta bisa terwujud. Bilamana pada saat itu Pemerintah mengambil tindakan cepat menyelesaikan RUUK dengan menjadikan “Titah” Sultan pada tanggal 7 September 2007 didepan rakyat Yogyakarta sebagai landasan pemerintah mewujudkan demokrasi Di Yogyakarta. “Titah” Sultan yang disambut rasa haru dan dirasakan sebagai tetesan embun di tengah dahaga rakyat yang haus teladan pemimpinnya. Di tengah atmosfer politik yang penuh hawa nafsu berburu kekuasaan, kepalsuan, kemunafikan, serta sikap oportunistik dan menghalalkan cara, Sri Sultan HB X menunjukkan kepemimpinan dan keteladanan untuk menolak memegang kekuasaan politik lagi. Sikap yang menunjukkan konsistensi dan keberpihakan keraton pada kepentingan rakyat.
Dalam pernyataan tersebut tekad Sultan adalah peneguhan tekad takhta untuk rakyat, sebagai keberpihakan keraton terhadap rakyat untuk mewujudkan keadilan dan kesejahteraan. Sultan juga menempatkan keraton lebih terhormat karena tak masuk ranah politik yang penuh konflik kepentingan, tetapi tetap menjadi pengayom seluruh warga tanpa membedakan kepentingan politiknya, terlebih perbedaan yang didasari primordialisme. Dengan demikian, kewibawaan dan kewingitan keraton terjaga dan terpelihara. Pernyataan itu juga membuat terobosan besar terhadap alotnya kontroversi Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang Keistimewaan Yogyakarta yang berlangsung selama sepuluh tahun. Ketentuan paling krusial adalah mengenai gubernur DIY harus dari Kasultanan dan wakil gubernur dari Pakualaman. Kebuntuan itu mendapatkan jalan keluar melalui pernyataan Sultan HB X dengan menempatkan nilai dan latar belakang sejarah dan kemonarkian sebagai landasan terwujudnya masa depan bangsa yang demokratis.
Sultan HB X memberi isyarat jelas dan eksplisit, pemilihan gubernur DIY periode 2008-2013 tak lagi didasarkan garis keturunan, tetapi dengan prinsip kesetaraan sesama warga. Dalam merespons pernyataan Sultan HB X itu diperlukan perundangan yang didasari prinsip demokratis, tetapi juga memerhatikan tuntutan yang masih tinggi warga Yogyakarta mengenai peran sentral Sultan dalam kehidupan sosial, politik, dan kultural di DIY. Selain itu, dukungan dana sangat penting bagi kelangsungan eksistensi Kasultanan dan Pakualaman yang diharapkan akan memelihara dan mengembangkan nilai keharmonisan dan keselarasan yang selama ini menjadi acuan warga DIY. Dalam konteks ini, mungkin keistimewaan DIY bisa berupa hak eksklusif Sultan dalam kewenangan yang sifatnya seremonial di bidang pertanahan dan hal lain yang tidak berhubungan langsung dengan proses pengambilan keputusan politik. Dengan mengakomodasi aspek itu, keistimewaan DIY diharapkan dapat menjawab tantangan bangsa sebagaimana diungkapkan Sultan, yaitu memenangi persaingan global yang kian ketat dan keras. Keberadaan perundangan itu semakin dirasakan urgensinya oleh Sultan pada saat itu.
Namun alangkah disayangkan UU Keistimewaan Yogyakarta tidak kunjung tiba, karena terjadi tawar menawar politik yang begitu alot. Padahal itu adalah momentum yang sangat baik, apalagi orang Yogyakarta masih sangat memegang teguh prinsip kearifan dan kebijakan Sultan sebagai trahing kusuma rembesing madu (keturunan raja) yang berpegang teguh pada pepatah jawa yang sarat nilai luhur, sabda pandita ratu tan kena wola-wali, yang artinya secara bebas adalah raja tak boleh menarik kembali ucapannya.
Yang kemudian berlanjut,pada niat Sri Sultan HB X untuk melaksanakan referendum. Bila halnya referendum itu menjadi terobosan atas kebuntuan dalam pembahasan RUU dimaksud, maka disitulah letaknya keistimewaan Yogyakarta dia memiliki Sultan yang arif dan bijaksana, lebih cenderung bertanya kepada rakyatnya dari pada menunggu keputusan dari atas, dan bisakah Pemerintah Pusat memahami sikap Sultan ini.
Pemerintah pusat dalam hal ini memang tengah memperjuangkan demokrasi. Sehingga semua proses selain ala demokrasi dianggap tidak demokratis. Jadi, semua harus disamaratakan dengan Jakarta, jika tidak sama maka akan dicap sebagai feodal, meskipun jika dilihat kondisi di Indonesia tidak demokratis-demokratis amat. Misalnya, kasus di Jakarta di mana wali kotanya merupakan tunjukan langsung bukan pemilihan langsung. Lalu ada otonomi khusus bagi Papua dan hukum syariah untuk Aceh. Nyatanya semua berjalan dengan baik.[8]
Karena pada intinya baik semua prinsip yang diatur dan dianut negara Indonesia tentu muaranya adalah demi kepentingan dan kesejahteraan masyarakat luas, bukan demi membela paham-paham tertentu. Satu titik inilah yang seharusnya disadari oleh tidak hanya pemerintah pusat, tetapi juga pemerintah daerah Yogyakarta. Untuk apa pemerintah pusat ngotot menerapkan pemilihan langsung yang menurut mereka demokratis dan apa gunanya pemerintah DIY bersikeras untuk tetap istimewa jika semua tidak menjunjung tinggi asas kemaslahatan umat DIY khususnya dan Indonesia umumnya.
KESIMPULAN DAN PENUTUP
Pemerintah dalam hal ini memang harus sangat berhati-hati dalam melihat kondisi Indonesia seutuhnya yang memang berwatak plural, jadi jangan terlalu memaksakan penerapan undang-undang secara simetris karena terkadang dibutuhkan penerapan undang-undang secara a simetris juga. Karena saat ini bisa kita saksikan bersama bahwa rakyat Yogyakarta masih menginginkan kepemimpinan Sultan sebagai kepala daerah. Gagasan penerapan demokrasi secara konsisten harus kita berikan apresiasi sebagai sebuah gagasan yang baik. Untuk mengotak-atik bangunan yang sudah jadi memang diperlukan waktu, tidak semudah seperti yang dibayangkan. Hemat saya, masih banyak pekerjaan pemerintah yang lebih penting dan mendesak untuk ditangani dan diselesaikan, untuk saat ini Yogyakarta memang masih cocok dengan sistemnya sendiri. Dengan demikian kesimpulan saya dalam hal ini adalah sebagai berikut :
1. Pemerintah Pusat harus tetap tegas bahwa DIY tetap dalam keistimewaannya namun memiliki batasan dan tetap dalam pangkuan NKRI sebagaimana amanat Sri Sultan Hamengku Buwono IX , Adipati Paku Alam VIII , Bung Karno (Piagam Kedudukan 19 Agustus 1945, Amanat 5 September 1945, Amanat 30 Oktober 1945), UU No. 3 tahun 1950, UUD 1945, Pasal 18, Ayat 2 B.
2. Pemerintah Pusat harus memahami bahwa substansi keistimewaan DIY ada tiga hal, yaitu tentang Sejarah Pembentukan Pemerintahan DIY dalam NKRI, Bentuk Pemerintahan DIY sebagai daerah setingkat propinsi yang bersifat kerajaan..
3. Mengingat UU No. 3 tahun 1950 bersifat monumental (conditio sine quanon) sekaligus sebagai cikal bakal (primus interpares) tetap tegaknya NKRI ditengah badai federalisasi antara tahun 1949 - 1955 akibat diberlakukannya UUD Sementara tahun 1949-1950 & UU RIS 1950 - 1955, maka UU No. 3 tahun 1950 masih layak tetap diberlakukan sebagai Lex Spesialis.
4. Hal- hal teknis yang menyangkut pelaksanaan aturan adat yang masih berlaku didalam Kasultanan & Pakualaman serta jalannya Pemerintahan Darah Istimewa sesuai hak-hak lokal, maka dapat disusun Perda Istimewa (Perdais) untuk melaksanakan tata pemerintahan sesuai Undang undang yang berlaku.
5. Pemerintah Pusat diharap dapat memahami bahwa demokrasi yang diberlakukan di Daerah Istimewa Yogyakarta adalah Demokrasi Budaya (Demokrasi Deliberative), yakni melaksanakan demokrasi secara substansial melalui mekanisme musyawarah mufakat dalam Lembaga Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) untuk mengambil keputusan/kebijakan, melakukan mekanisme kontrol (check & balance) menyangkut rotasi, mutasi kepemimpinan maupun regulasi sebagaimana amanat Pancasila Sila ke IV dengan tetap menghormati adat - istiadat yang masih dihormati dan berlaku ditengah - tangah masyarakat masih relevan dilaksanakan sebagai demokrasi ala rakyat Yogyakarta.
6. Ide untuk penerapan demokrasi yang konsisten dengan semangat reformasi dengan menggantikan sistem penetapan menjadi pemilihan langsung adalah suatu hal yang perlu diberikan apresiasi. Karena paling tidak dijadikan sebagai modal bangsa ini kedepan menata demokrasi di era transisi.
[1] M. Steven Fish and Danielle Lussier, "Society Counts: Public Attitudes, Civic Engagement,Unexpected Outcomes in Regime Change in Indonesia and Russia," paper yang disampaikan dalam pertemuan tahunan American Political Science Association, Boston, Massachusett, 28-31 Agustus 2008.
[2] Budiarjo, Miriam, Dasar-Dasar Ilmu Politik. Jakarta: PT Gramdia Pustaka Utama, 2005. hlm.50
[3]M. Faishal Aminuddin, Pelembagaan Demokrasi Konstitusional, Jurnah Konstitusi Vol. 4 tahun 2007,Jakarta: Sekretariat MK, hlm. 84
[4] Burhanudin, Kompas.com edisi 30 November 2010
[5] Dalam www.psp.ugm.ac.id/...pancasila/.../POWER%20POINT%20PAK%20SLAMET%20TERAKHIR
Diakses pada 22 September 2010
[7] Jimly Asshiddiqie, S.H., Prof. Dr., Serpihan Pemikiran Hukum, Media, dan HAM. Jakarta: Konstitusi Press, 2005. hlm. 245.
[8] Surono, Demokrasi versus Monarki Yogyakarta, dalam Kompas 1 Desember 2010
